□本報見習記者周宵鵬
  “659票贊成、14票反對、9票棄權,通過!”1月12日,當《河北省國土保護和治理條例》在河北省十二屆人大三次會議上獲得通過時,全場掌聲雷動。
  作為2014年河北立法工作的“一號工程”,這部法規歷經三次河北省人大常委會會議審議,經過廣泛調研聽證後,為最大限度凝聚共識、聚集智慧,提請河北省人大會議審議表決。
  該條例就突出問題、薄弱環節和主要矛盾進行集中梳理,對法律責任進行細化,增強了剛性和可操作性,以期從根本上解決違法成本低、守法成本高的問題。地方出台國土保護和治理方面綜合性法規,這在全國尚屬首次。
  問題嚴峻立法勢在必行
  礦山環境破壞嚴重,水土流失問題突出;水資源極度短缺,水環境污染嚴重;森林總量不足,生態功能較弱;耕地土壤污染趨重;草原生態惡化,整體功能降低……相關資料顯示,近年來,河北生態資源環境處於明顯的超負荷狀態。
  為了應對日益加大的生態壓力,自20世紀70年代以來,河北先後啟動多項風沙源治理、退耕還林(草)、生態調水等工程。這些措施儘管取得一定成效,但與之相伴的卻是始終存在的林草之爭、林水之爭、農林之爭。事實上,河北生態系統功能退化、資源約束不斷加劇、國土開發強度與資源環境承載能力不匹配等突出問題遠未得到根本解決。
  “農業、林業、水利、環保、國土各自為政,各負其責,沒有統一的規劃與佈局。”在本次河北省人大會議上,一位代表向《法制日報》記者表示,相關法律規定的缺位是國土治理工作多年來“治而不愈”的癥結所在。
  為避免國土治理方面各專項法之間不銜接、缺統籌的問題,制定一部河北國土治理方面的綜合性法規,勢在必行、刻不容緩。2014年初,河北省人大常委會將國土治理立法列入當年重點立法計劃,開啟了國土治理法制化新徵程。
  “要把國土治理立法作為工作的重中之重和‘一號工程’,舉全機關之力,克國土治理之堅。”河北省人大常委會常務副主任宋恩華如是表態。
  創製立法修改脫胎換骨
  2014年7月,由河北省政府有關部門起草的河北省國土治理條例草案,提交河北省人大常委會初次審議。“在立法宗旨、適用範圍、部門職責、保護與治理的關係、內容取捨和邏輯順序等方面存在很多問題,且法律責任部分過於原則,缺少剛性和可操作性。”河北省人大常委會組成人員建議對草案作大幅修改。
  “這主要是因為該條例完全是創製性立法,沒有可供參照和學習的範本。”河北省人大常委會副主任馬蘭翠說,條例涉及部門達14個,涉及法律、行政法規多達50部,涉及省級地方性法規以及國家部委規章、省政府規章和其他規範性文件更是不計其數。
  實際上,如何既維護法制統一,做到於法有據,又突出河北特色、切實可行,避免照抄照搬、搞成法律彙編,始終是此次立法工作的重點和難點。
  在政府有關部門提供可供修改的文本基礎上,河北省人大常委會以常委會法工委為主,會同河北省政府有關部門組成修改小組承擔修改工作。修改小組經過全封閉工作,形成二審稿草稿。
  修改小組對二審稿又進行20餘次修改後,2014年9月,二審稿提交河北省人大常委會審議。隨後,經過不斷修改,條例草案再次提交河北省人大常委會三次審議。
  “先後修改幅度之大前所未有,可以說是脫胎換骨。”河北省人大常委會法工委主任馮志廣說。
  解決矛盾加大處罰力度
  “條例將國土保護和治理作為一個統一的有機整體,對山、水、林、田、湖、草、海等各個主要要素的突出問題、薄弱環節和主要矛盾作出規範。”馬蘭翠介紹,條例尤其突出“下重拳,出硬招,重剛性”,以期達到以法律強制力矯治違法行為的目的。
  作為首部國土保護和治理方面的綜合性地方性法規,條例共9章65條,篇章結構有總有分、有點有面,頂層設計和可操作性相互補充、相得益彰。
  在內容上,條例強化了政府主導作用,規定建立政府主導、部門協同、社會聯動、公眾參與的治理機制;明確了誰開發誰保護、誰受益誰補償、誰破壞誰治理的責任承擔原則,在明確政府的綜合治理責任的同時,明確了造成國土資源環境破壞的企業事業單位和其他生產經營者的治理責任。
  在法律責任部分,條例一方面加重國家機關及其工作人員不作為或者亂作為的法律責任;另一方面加大行政處罰力度,細化了行政處罰的行為、種類、幅度。條例在地方立法權限內首次增加“按日累加處罰和按面積處罰”,對國家機關主要負責人增加“引咎辭職和責令辭職”等組織處理措施,以期從根本上解決“違法成本低,守法成本高”的問題。
  敞開大門立法廣納民智
  “法規的修改應該在開門立法上下大力,讓人民群眾有序參與,要對條例草案進行逐條逐字論證。”宋恩華表示,條例雖然只歷經了1年的修改、論證,卻創造了河北立法史上單部法規審議次數最多、征求意見範圍最廣的紀錄。
  2014年9月30日,有關部門就國土治理立法召開立法聽證會的消息一經媒體公佈,立即引起社會各界廣泛關註。短短20天里,報名參加聽證會的達792人,其中年齡最大的76歲,最小的只有18歲。2014年10月27日舉行的立法聽證會上,15位聽證陳述人就治理責任、黑名單制度、重點環節治理、人與自然和諧發展等方面提出意見和建議。
  河北省委書記、省人大常委會主任周本順專門作出批示:“這是功在當代,利在千秋的大事,請市縣黨委政府充分發表意見,把這個條例草案修改好。”隨後,河北省委下發征求市、縣(市、區)黨委政府意見的通知,各地各部門迅速回應,共反饋136條意見建議。此舉開了河北立法史上,就一部法規立法大規模征求各地黨委、政府意見的先河。
  讓代表更廣泛地參與到立法中來,發揮代表在立法中的主體作用,是河北國土治理立法中的一個新亮點。2014年12月,河北省人大常委會在兩次書面征求所有省人大代表意見的基礎上,組成12個組分赴河北各設區市和省軍區“面對面”征求代表意見,共收到代表意見建議293條,創下河北單項立法征求代表建議數量之最。
  “這部法規將從根本上恢復提升國土生態功能,對於打造山青水秀的河北,促進京津冀協同發展,其意義和影響重大而深遠。”在此次河北省人大會議上,代表們在審議時表達了共同的心聲。
  本報石家莊1月12日電
  (原標題:立法解決資源環境違法成本低難題)
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